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高帆:中国农地“三权分置”的形成逻辑与实施政策

2018年06月05日 17:22:17    经济学家 复旦大学经济学院教授 博士生导师 高帆

新中国成立以来,我国农村土地产权制度经历了多次转变和调整。特别是,改革开放之后,我国实施了家庭联产承包责任制对人民公社制的替代,从而形成了集体拥有所有权、农民以家庭为单位拥有承包经营权的农地产权制度。导源于经济社会格局的变化,2014年以来中央政府强调应落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地所有权,“三权分置”随即被视为现阶段我国农地产权制度变革的基本方向。

考虑到农地产权制度关联着农业生产率、农业经营者收益、城乡要素再配置、乡村社会治理的变动,因此在中国经济社会发展步入新时代,且面临建设现代化经济体系和实施乡村振兴战略的背景下,解析农地“三权分置”的形成逻辑和实施策略显然具有重要的实践价值。

任何制度变迁都是基于不同制度的绩效比较而发生的,且变迁的实施过程也需要一系列的支撑条件。“三权分置”是我国农地在家庭联产承包责任制之后的重大制度变革,理解该变革需要在学理层面阐述其发生机理,即要回答“三权分置”从哪里来,为什么是这种而不是其他形式的制度变迁?同时,人们针对“三权分置”的实施方案并未达成共识,不同地区实施“三权分置”也存在方式和进程的差别,据此就需要回答“三权分置”向何处去以及如何才能顺利推进?

区别于已有文献,本文试图基于“发展的政治经济学”,在引入政府间和市场间结构特征的背景下,解析中国农地产权制度的变迁机制以及“三权分置”的形成逻辑,提出新时代背景下我国推进农地“三权分置”的政策建议,从而在土地配置维度形成对健全城乡融合发展体制的积极回应。

一、农地产权制度:基于政府间和市场间结构特征的分析框架

“三权分置”被视为新格局下中国农地产权制度变革的基本方向,变革的要义是通过土地产权的细分和重新组合,实现城乡要素流动背景下的土地配置效率提高和社会秩序平稳。

基于这种变革指向,当前围绕农地“三权分置”的研究形成了两条主线。第一条线索是从产权经济学视角出发,分析集体所有制条件下,农户承包权稳定和经营权再配置对经济效率的影响。产权是由使用权、收益权、交易权等组成的权利束,产权的重要性在于它可为利益相关者提供预期。有西方学者强调土地产权的稳定性与农民投资的积极性呈正相关,类似文献还讨论了农地产权界定对土地分配均等化、土地流转和劳动力流动、跨国劳动力迁移的影响。国内文献则分析了“三权分置”背景下土地流转、土地配置效率对城市化进程、农业全要素生产率的影响。

第二条线索是从经济学和法学的结合部出发,分析中国农地“三权分置”的不同权利内涵及关联关系。例如:学者们指出,“三权分置”的核心是农户承包权与土地经营权的分离,这是土地承包经营权内部权能的分离,更是其负载的社会保障功能与经济效用功能的分离。然而,有学者认为,认为“三权分置”不是土地承包权拆分为承包权和经营权,而是对农民集体所有权及其支撑的农民集体经济实现方式的重构。也有学者强调“三权分置”是在现有法律承认的土地集体所有权、农民家庭土地承包经营权的基础上,新设“土地经营权”,从而形成土地集体所有权、农户承包权和土地经营权的分置状态。针对土地经营权的性质,则存在着债权、物权、用益物权、权利用益物权等不同观点。

上述线索对于人们深刻认识“三权分置”问题是重要的,但它们通常假设集体所有权-农户承包经营权的“两权分离”已经转向“三权分置”,因此难以深入回答“三权分置”的制度变革是如何发生的,自然也就难以逻辑一致地阐释“三权分置”的完善方向和实施方案。

事实上,农地制度变迁不是孤立发生的,而是嵌入在国家发展的宏观战略之中,是国家现代化道路在农地这种要素上的体现。

新中国成立以来,中国在经济领域面临的根本命题是:一个实行社会主义制度的发展中大国如何实现持续发展和共同富裕。在这个命题中,社会主义制度、发展中大国、共同富裕分别构成了中国经济发展的社会基础、约束条件和长远战略目标,基于这种“三位一体”格局,中国的经济发展有类似于其他经济体的一般性特征,例如:通过市场化体制改革和对外开放程度提高来优化资源配置效率,从而为经济高速增长奠定坚实基础。同时也有区别于其他经济体的异质性特征,例如:中国的经济体制改革目标是建立社会主义市场经济体制,作为一个发展中大国则采用了“允许一部分人和地区先富起来的”非均衡发展方式。

从制度安排的角度看,政府-市场的关联是理解中国经济发展逻辑的一条主线,而中国经济发展的异质性恰在于,作为发展中大国,其政府和市场内部均存在显著的结构特征。针对这种结构特征的经济制度选择,影响到资源配置方式和微观主体的行为选择,进而也就成为影响土地产权制度及其演变的核心变量。

就政府内部而言,作为一个地理和人口规模超大的国家,中国长期存在着中央统辖权和地方治理权的关联问题,这一问题可视为理解中国国家治理的关键议题。改革开放之后,中国在经济领域实施了针对地方政府的放权和激励机制调整,这引致了人们从分权化视角来理解中国的政府间关系及其经济效应。在这方面,文献强调了分权化背景下政治激励(political incentives)和财政激励(fiscal incentives)对地方政府行为的影响。例如,一些学者从财政激励视角解释了地方政府发展房地产和推动城市化的内在逻辑。香港大学许成钢教授则将地方的分权体制视为中国改革和发展的基本制度,并强调这种经济制度在全国决策机构、决策过程、地方官员激励和竞争、地方实验作用等方面,与苏联体制和联邦体制存在着差别,尤其是地方政府之间存在着追求行政级别升迁的标尺竞赛。

无论是基于政治激励还是基于财政激励,中央政府和地方政府之间的经济制度确实构成了中国经济发展及其异质性的一个观察视角。

就市场内部而言,市场是一个由多部分组成的系统概念,它包括了要素市场和商品市场、区域市场和全国市场、现货市场和期货市场等。清华大学公共管理学院教授巫永平在解释20世纪50年代至80年代中国台湾省的经济起飞时,就强调了三重分工的产业结构和二元市场结构:公有企业垄断上游产业、民营大企业把持中游产业、中小企业集中于下游产业,公有企业和民营企业联合垄断岛内市场,中小企业则在出口市场自由运行。这是基于市场间的结构特征来理解中国台湾省的经济发展。

作为世界上最大的发展中国家,中国在上世纪70年代末期启动了市场化体制转型,这种转型是在强调资源配置效率提高和转型进程可控的背景下展开的。这意味着中国的体制转型不是采用市场各部分短期内同步改革的激进方式,而是立足于持续的渐进式改革在市场内部形成了上游管控型的市场拓展方式。换言之,通过国有企业对金融、能源、基础设施等上游市场的介入以及在竞争性市场(下游市场)引入其他类型企业来推进改革,这种制度安排与纯粹的计划经济体制和自由放任市场经济体制都存在显著差异,而上游市场和下游市场之间的制度安排构成了理解中国经济发展逻辑的一个重要维度。

显然,中国的农地产权制度不是单独存在的,它是在发展战略与约束条件的组合背景下,利益相关者围绕土地资源配置而交互作用的产物。发展战略和约束条件的组合通过一系列的经济制度来实现,经济制度是为了在约束条件下实现某种发展战略而内生出来的,而经济制度的形成与执行总是围绕政府-市场的关联而展开,这导致政府-市场关系成为影响农地产权制度的关键因素。

对中国这样的发展中大国而言,政府和市场内部的结构问题是理解政府-市场关系的组成部分,无论是地方的分权体制还是上游管控型的市场拓展,都意味着中国的政府和市场内部具有结构特征。不同层级的政府间存在着激励相容问题,即地方政府总是在给定条件下追求自我利益最大化,由此派生的行为方式并不总是与中央政府追求的长期目标一致。不同类型的市场间存在功能互补问题,即中国的经济转型存在不同领域市场化程度的差异,国家通过国有企业等方式介入到上游市场也并不总是与短期的资源配置效率提高目标一致。

从横向比较的角度看,政府间和市场间的经济制度是中国经济发展异质性的集中体现,它们在形成之后就会通过多种方式影响农地产权制度的选择,而农地产权制度变迁内生地要求政府间和市场间制度安排的适应性调整。例如:地方政府的财政激励和政治激励会促使其推动农村土地转为城市用地,而国家对市场的管控放松则有助于提高农地的流动性以及经济效率。就此而言,农地产权制度与我国政府间、市场间的经济制度变迁紧密相关,政府间的分权化和市场间的自主性会推动农村土地产权制度发生动态演变。

理解现阶段的“三权分置”必须解析农地产权制度的演变逻辑,解析农地产权制度的演变逻辑必须将其放置在发展战略、约束条件的交互作用及其内生的经济制度之中,而经济制度的落脚点却是政府-市场关联以及政府间、市场间制度安排。

在这个框架中,政府间和市场间的制度安排都是联系政府行为逻辑而展开的,这意味着本文是在政治经济学视角下来审视土地配置这个发展经济学问题。由此,“发展的政治经济学”就构成了本文解析农地“三权分置”来龙去脉的基本依据。

二、我国农地产权制度变迁及“三权分置”的实践来源

不同时段的农地产权制度存在着“路径依赖”,中国农地“三权分置”也由此前的土地产权制度演化而形成的。

新中国成立以来,导源于发展战略与约束条件的调整,中国的农地产权制度发生了多次变迁,政府间和市场间的制度安排则为这种变迁提供了牵引力和支撑力。从“发展的政治经济学”视角出发,中国的农地产权制度正是在政府间和市场间制度演进的背景下走向了“三权分置”,农地制度的变迁进程事实上内涵着“三权分置”的形成逻辑。

1949至1953年,中国形成了农民垄断的农地产权制度。农民垄断是指在以“耕者有其田”为指向的土地改革背景下,农民垄断地拥有了所有权、使用权、处置权和收益权等完整的土地产权。这种制度的形成是因为新中国成立初期,我国面临着国民经济秩序恢复的战略目标,而当时的约束条件是农业农民占主导,例如:1949年乡村人口占全国人口的比重为89%,1952年乡村就业人数占全国就业人数的比重为88%。

战略目标和约束条件的组合促使我国将解放农业生产力放在经济秩序恢复的首要位置,而农业生产力解放又以赋予农民的完整土地产权为基础。1949年我国提出“有步骤地将封建半封建的土地所有制改为为农民的土地所有制”。1950年通过并实施的《中华人民共和国土地改革法》规定:“废除地主阶级封建剥削的土地所有制,实行农民的土地所有制,借以发展农村生产力,发展农业生产,为新中国的工业化开辟道路。”该法还提出“土地改革完成后,由人民政府发给土地所有证,并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利”。

值得强调的是,这个时期政府间和市场间的制度安排也使得农民垄断的农地产权制度能够有效实现,原因是:在取得解放战争和抗日战争的胜利之后,中央政府对地方政府具有严格的管控,且地方政府高度依赖和服从中央政府的权威。

这个时段我国政府对上游的核心要素市场、以及下游的一般要素市场和商品市场均是放松管制的,政府间的行动一致性和市场间的充分自主性确保了“耕者有其田”能够有效实施,结果显著地提升了农业生产效率并解放了农业生产力。1949-1953年我国3亿多无地或少地的农民获得了7亿亩土地和大量生产资料,同期粮食总产量从1.13亿吨增至1.67亿吨,人均粮食产量从208.9公斤增至283.7公斤。

1953年之后,伴随着土地改革的完成,中国的发展战略从恢复国民经济秩序转向推动社会主义工业化,特别是要实施以苏联援建的156个项目为基础的重工业优先发展战略,这种战略转向与当时资本短缺但劳动充裕的约束条件存在着冲突。为了解决这种冲突,农民垄断的土地产权制度随之转向集体垄断的土地产权制度,即集体拥有了农村土地的所有权和经营权,农业剩余则可按照发展战略取向流向工业部门,从而成为推动重工业优先发展战略的重要资本来源。

在实践层面,1953至1956年,在经过互助组、初级社、高级社的改造之后,农村土地随即从农民所有制转变为集体所有制。1956年我国发布的《高级农业生产合作社示范章程》提出:“农业合作社按照社会主义的原则,把社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有,组织集体劳动”,“入社的农民必须把私有的土地和牲畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有”。此外,为了在资本短缺背景下实施重工业优先发展战略,我国在经济体系中就需要采用非市场化、非价格机制的运行方式,其结果是内生出以扭曲要素和产品价格为主要内容的宏观政策环境、高度集中的资源计划配置制度和缺少自主权的微观经济机制。

就政府间和市场间的制度安排而言,1953至1978年,我国政府间延续了中央政府对地方政府的严格管控,在高度集权的计划经济体制背景下,地方政府通常充当了中央政府指令性计划“执行者”的角色,这种严格管控确保了央地之间经济行为的一致性。市场间则从此前的完全放松转变为完全管控,在高度集权的计划经济体制背景下,无论是上游的核心要素市场、还是下游的一般要素和商品市场均具有管制特征,微观主体依据价格信号进行要素流动和商品交换是不可能的。

这种政府间和市场间的制度安排导致集体垄断的农地产权制度能够充分执行,结果是农地制度变革有力地支撑了重工业发展以及独立工业体系的建立,但却因抑制微观主体的生产效率而将国民经济带入崩溃的边缘。人民公社制、户籍制度和农产品统购统销制是我国计划经济时期农村的主要制度安排,而这一时期通过公开税、工农业产品价格剪刀差和储蓄净流出等实现的农村资源向工业领域的转移,估算下来大致有6000亿至8000亿元。此外,1956至1977年,我国城镇非私营单位职工平均货币工资从601元降至576元,同期人均粮食产量则从306.8公斤降至297.7公斤。

国民经济濒临崩溃的边缘倒逼中国启动了改革开放战略。上世纪70年代末期,中国提出了以经济建设为中心并突出了解放和发展生产力的意义,这种发展战略转变遭遇的约束条件是计划经济主导的农村经济体制。1977年农村人口占比和就业人数占比分别高达82%和77%,但农村经济面临着人民公社制、户籍制度和农产品统购统销制的约束。发展战略与约束条件的组合需要我国首先在农村土地制度和经营体制领域做出变革。正是基于这种背景,我国将集体垄断的农地产权制度转变为两权分离的农地产权制度。集体拥有土地所有权,以此体现与此前制度的连续性,但农民以家庭为单位拥有土地承包经营权,以此体现对此前制度的变革性,这种变革的指向是在不改变集体所有权的前提下,通过放活农地承包经营权来激发农民的经济活力,为农业投资增长和农业生产力发展提供动力源泉。

从实施的角度看,1982年我国发布的《全国农村工作会议纪要》指出:“目前实行的各种责任制,包括小段包工定额计酬、专业承包联产计酬、联产到劳、包产到户、到组,包干到户、到组,等等,都是社会主义集体经济的生产责任制。”由此我国在农村确立了以家庭联产承包责任制为基础、统分结合的双层经营体制,以人民公社制为核心的农地制度快速让位于以家庭联产承包责任制为基础的新型土地制度。

两权分离的农地产权制度以家庭为单位赋予了农民土地承包经营权,但这种权利在期限和范围上是有约束的。它隐含的假设是:农民和土地的关系具有稳定性,即法律层面承包土地的农民就是操作层面经营土地的农民。例如:1982年的《全国农村工作会议纪要》规定:“社员承包的土地,不准买卖,不准出租,不准转让,不准荒废,否则,集体有权收回。”

从政府间和市场间的制度安排来看,1978至1993年,我国中央政府对地方政府仍保持严格的管控,地方政府的经济自主性是有限的,但市场内部则采取上游市场管控但下游市场放活的渐进方式。这从农产品统购统销制度的取消以及商品市场的发育中可以得到证明。

上述政府间和市场间的制度安排在实践中有效推进了两权分离的土地产权制度。1983年,实施包产到户、包干到户的生产队在生产队总数中已占据绝大多数。相对于人民公社制,两权分离的产权制度赋予了农民土地经营的自主权,且农民的经营努力与自身经济收益产生了直接关联,这就形成了农业生产力显著提高的强大动力,1978至1984年,我国的粮食总产量从3.05亿吨快速增至4.07亿吨,同期城乡收入差距也从2.57倍持续减至1.84倍。

1978至1993年我国形成了两权分离的农地产权制度,1994至2013年这种制度则演化为两权裂变的农地产权制度。两权裂变是指在农地所有权内部,地方政府介入到农村集体的土地所有权行使中,在农地经营权内部,则出现了土地承包者因劳动力流转而未必是土地使用者的情形。

之所以出现这种演变,是因为上世纪90年代中期之后,中国的发展战略依然是推动生产力的解放和发展,但面临的约束条件却是城乡要素流动性的增强,特别是劳动力出现了跨产业、跨地域和跨部门的流动,农村劳动力的非农化转移成为推动经济社会结构变迁的重要力量。发展战略和约束条件的组合需要对此前的农地产权制度进行调整,调整方向是在不改变集体所有和农户承包的前提下,允许农户在承包期内通过出租、互换、转让、股份合作等方式实现土地使用权的流转,从而实现土地在承包户和其他农业经营者之间的再配置。

从政策文本的角度看,1993年我国提出“在原定的耕地承包期到期之后,再延长三十年不变”,而且强调“在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下,经发包方同意,允许土地的使用权依法有偿转让”。这体现出对此前农户承包土地后不可流转规定的调整,此后的法律政策延续了这种调整思路。例如:2003开始实施的《土地承包法》规定:“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”

1994年之后的政府间和市场间制度安排也发生了显著变化,尤其是,在政府间中国实施了分权化改革,这体现出中央政府对地方政府的经济放权,而地方政府有动力通过影响要素配置来实现自身利益最大化。就农地产权制度而言,地方政府可通过影响农村集体参与到土地所有权的配置决策中,也可通过推动农地承包经营权流转来提高辖区内的经济增长,而土地出让收入在地方财政收入中往往也占据显著地位。同时,市场间则出现了上游市场管控而下游市场分化格局,上游市场管控意味着各级政府对核心要素仍具有极强的影响力,尤其是农地转向城市用地依托于地方政府的征地供地,但下游市场围绕农地承包经营权的再配置却因农村劳动力转移得到了空前发展。

上述两者的结合支撑了两权裂变的土地产权制度,一个明显的证据是:2013年我国家庭承包耕地流转面积已达到3.41亿亩,占家庭承包经营耕地面积的比重也攀高至25.7%。

三、农地制度“三权分置”的形成及其权利结构

两权裂变的农地产权制度适应了城乡要素流转的格局,推动了农地在不同群体之间的再配置。然而这种制度在实施中遭遇到如下挑战:

一是承包户拥有的是完整的土地承包经营权,但流转的通常是这种权利的一个组成部分,两权裂变无法体现农户承包和流转权利之间的差别。二是地方政府往往在农村土地要素配置中发挥着显著影响,“土地财政”就是这种影响的集中体现,地方政府在农地配置中的影响也成为新时期城乡经济社会不平衡的一个重要成因。三是伴随着发展战略和约束条件的改变,两权裂变的农地产权制度存在着调整的内在需要。十八大以来,我国的发展战略从解放和发展生产力转向强调统筹协调的经济发展,创新、协调、开放、绿色、共享等发展理念的提出就是证据,十九大报告提出我国经济社会发展进入新时代,且在社会主要矛盾中凸显了对不平衡不充分发展的关注。然而,在城乡关系意义上,我国仍存在要素配置和收益分配的不平衡,农村土地、劳动、资本长期单向度外流格局并未得到转变。

上述发展战略和约束条件需要我国通过农地制度的动态调整,来形成城乡融合发展的新动力和新机制。2014年以来,我国将“三权分置”作为新时期农地产权制度变革的基本方向。“三权分置”的核心是在坚持农地集体所有制的基础上,在农户承包经营权的基础上分解出承包权和经营权,以此实现农民的多样化选择、土地的社会化配置和城乡要素的双向流动,并在农村经济效率提升和社会秩序平稳之间形成更优平衡。“三权分置”既体现出对此前制度的延续,即它与两权分离和两权裂变一样均强调了集体的土地所有权;也体现出对此前制度的变革,即它提出了承包权和经营权这两个新的权利概念,并强调这两种权利可以通过土地流转形成新的组合形态。

从政策文本来看,2014年中央“一号文件”首次提出:“在落实农村土地集体所有权的基础上,稳定农户承包权,放活土地经营权,允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。”这意味着农地“三权分置”从指导思想转变为实际操作,三权分置随即被视为是我国农地产权制度变革的基本方向,是家庭联产承包责任制之后农村改革的又一重大制度创新。

就政府间和市场间制度安排而言,“三权分置”与此前制度存在着继承和变革的双重关系。“三权分置”强调要落实集体所有权,原因在于:集体所有权是稳定承包权和放活经营权的前置条件,农地所有权通常由“村两委”(村党支部委员会、村民委员会)等集体组织来行使,“村两委”既是经济组织,也是行政组织,某种程度上是行政层级在农村的延伸。

基于此,土地所有权的执行不仅取决于特定农村社区中,村民个体和集体组织之间的关联关系,而且取决于地方政府与集体组织之间的关联关系。从“三权分置”的内涵来看,落实集体所有权意味着中央政府和地方政府经济一致性的增强,即中央政府通过深化财政制度改革和行政激励体制改革,减弱地方政府对土地配置的实际影响力,这相对于此前的政府间制度安排是一个变革。

此外,“三权分置”强调要激活土地经营权,原因在于:从承包经营权中分解出承包权和经营权,可以适应土地承包者未必是实际经营者的特征事实,通过经营权流转实现土地的社会化配置,进而拓展农民的选择范围和收入渠道,提高土地要素的流动性和配置效率。

这里的关键是在对土地上游市场(例如:土地所有权)规范的同时,更为充分地激活土地下游市场,即经营权在不同主体之间的流动和交易,促使土地流转价格成为反映下游市场相对稀缺性的核心变量。下游市场放松还意味着城乡之间资本、劳动力等要素的双向流动增强,资本下乡、技术下乡能够得到土地制度的支持,各类微观主体在城乡间配置要素的自主性在增强。

立足于政府间和市场间的制度安排,可以将中央政府-地方政府经济行为的一致性、上游市场-下游市场微观主体的自主性分别作为纵轴和横轴,以此在经济史维度上理解我国农地产权制度的变革以及“三权分置”的形成。

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如图1所示:新中国成立以来,我国政府间分权化程度经历了从弱到强、再从强到弱的变化,市场间自主性程度则经历了从强到弱、再从弱到强的变化。相应地,农地产权制度经历了农民垄断、集体垄断、两权分离、两权裂变、三权分置的依次变革。在这种变革进程中,“三权分置”很大程度上是嵌入在发展战略和约束条件的组合、以及政府间市场间制度变革的进程之中,它体现了中国依据实践持续展开渐进式变革的转型特征。“三权分置”具有路径依赖性质,即它体现出对此前制度中土地集体所有制、统分结合方式的继承;同时也具有持续变革性质,即它通过承包权来延续农民的土地经济权益,通过经营权体现出农地在农村内部和城乡之间的更有效配置。

总体而言,“三权分置”是在不改变土地集体所有制的前提下,通过产权的细分和交易性增强来释放土地配置活力,而产权的细分和可交易性增强意味着形成了新型农地权利结构。考虑到农地还部分承载着农民的社会保障功能,并对社区内的农民通常具有成员权性质,因此,“三权分置”是在不触动农户承包权的前提下,通过经营权流转来提高土地的配置效率,并保障城市化进程中农民退回农村的“安全阀”,这样就在土地经济效率提高和社会保障功能发挥之间找寻到新的平衡点。在政府间和市场间制度演变的进程中,我国农地产权制度从两权分离、两权裂变到三权分置是一个自发演进的过程,持续的渐进式变革不可能从此前制度中衍生出其他形式的农地产权制度。

相对于两权分离和两权裂变,“三权分置”意味着农地形成了新的权利结构,即从集体所有权、农户承包经营权的两分格局转变为集体所有权、农户承包权、土地经营权的三分状态。理解这种转变需要界定不同权利的内涵,也需要廓清前后权利结构的关联关系。

就权利内涵而言,集体所有权是指集体拥有土地性质变更权和土地利用监督权。承包经营权是指农民以家庭为单位(即农户)取得的承包期内的土地占有权、使用权和处置权,现有法律将土地承包经营权界定为用益物权。承包权是指农民从集体获取的某时期内的承包权利,它包括承包期内的占有权、收益权、继承权和退出权,而经营权是指农户土地让渡后的实际耕作权。

就权利状态而言,如果我们在权利结构中关注前后制度的比较及主体特征,则可以发现: “三权分置”是对此前格局的继承和发展。如图2所示:落实集体所有权是“三权分置”的前置条件,而集体所有权的执行受到地方政府与农村集体关联关系的影响,也受到社区内部村民个体与农村集体关联关系的影响。改革开放之后,农地在集体所有权背景下形成了农户的承包经营权,这种权利与农户承包土地且耕作土地是匹配的。在农户承包但不耕作土地的背景下,土地承包经营权分化为承包权和经营权,土地流出者拥有承包权但让渡经营权,土地流入者通过支付流转费用获得经营权,他们在土地流转市场中依靠合约界定权利义务关系。承包经营权分化为承包权和经营权并不是单向度的,在流转合约到期后,土地承包者收回经营权并实际耕作土地,则其随之就拥有完整的土地承包经营权。

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从图2可知,“三权分置”确实形成了新的权利结构,但这种权利结构并不是否定或取消了此前的权利类型。它在产权细分的条件下拓展了农民(以及其他经营者)的选择范围,即农民可以选择此前的集体所有权-农户承包经营权状态,也可以选择集体所有权-农户承包权-土地经营权状态。


与此相适应,农民也出现了显著分化,我国农村存在着三种意义上的农民。一是承包土地且自身耕作土地的农民,他们拥有完整的土地承包经营权。二是承包土地但不直接耕作土地的农民,他们保留土地承包权并让渡土地经营权,这主要体现为常年外出打工的农民工。统计资料显示,截至2016年底我国农民工的数量为2.82亿,其中外出农民工数量为1.69亿,这个群体构成了农地流出者的主体部分。三是不具有土地承包权但实际耕作土地的农民,他们通常是进入农业的专业大户、龙头企业等新型农业经营主体,这类农民通过引入外部资本、技术、信息、经营模式等推动了农业经营方式变革。

立足于“三权分置”,此前农村劳动力和资本的单向度外流很可能演变为各类要素在城乡间的双向流动,城市的资本和劳动力可与农村土地要素相结合,从而在更广泛的范围内深化要素的市场化改革,提高要素生产率以及全要素生产率,并在要素组合效率提高的基础上形成城乡融合发展的新型动力。

由此可见,“三权分置”不唯一是农地领域的产权制度变革,而是立足于社会主要矛盾转化形成城乡融合发展新体制的重要突破口。

四、新时代背景下我国推进农地“三权分置”的政策方案

“三权分置”是现阶段我国农地产权制度变革的基本方向。历史地看,我国农地产权制度演变取决于发展战略与约束条件的组合,以及与此关联的政府间、市场间制度安排的变动。导源于政府间和市场间制度安排的动态演变,“三权分置”才体现出此前农地产权制度演变逻辑的延伸,其要义是在政府间制度边际改进的背景下,通过市场间制度调整来提高农村土地(进而其他要素)的配置效率。

这里,市场间制度安排调整集中体现为不改变土地集体所有制和农户土地承包关系,而通过产权细分实现土地经营权在更大范围内的流动和可交易性。在“三权分置”中,集体的土地所有权与农户的土地承包权得到了延续,这不仅是因为土地体现着生产资料公有制的性质,以及土地对农村居民具有“成员权”特征,还是因为政府可通过界定土地产权而影响经济社会发展,而农民在融入城市时也具有退回农村的缓冲机制。

换言之,保持集体所有权和农户承包权有助于减弱制度变革的震荡,从而在此前制度和“三权分置”之间形成平稳转换,而激活土地经营权则试图提高土地的市场化进程,依靠土地再配置驱动各类要素的充分流动、农业组织方式创新和城乡融合发展。从这个角度看,“三权分置”试图在农地制度演变中兼顾稳定与变革、公平与效率、城市与农村,进而体现出持续化、渐进式推进经济体制变革的转型思路。

问题在于,政府间和市场间的制度安排同样具有路径依赖特征。从现行的政府间和市场间制度来看,“三权分置”面临着如下三重嵌套:

一是地方政府-农村集体,即地方政府和农村集体围绕土地配置的互动和博弈。所有权在农地产权中居于基础性地位,集体所有权首先需要明确农村集体与政府权力之间的边界,现阶段我国的农村集体组织(例如“村两委”)事实上还受到上级政府的较强影响。在分权化改革条件下,地方政府如果面临着财权-事权不匹配和以经济增长为核心的行政锦标赛,其就有动力和能力介入到农村集体的土地配置中,从而对“三权分置”的制度变革产生影响,例如:地方政府强制地将农地转为城市国有用地,或强制地推进农地的集中流向龙头企业。

二是农户个体-农村集体,即农民个体与农村集体围绕土地配置的委托-代理关系。从理论上说,集体所有权是一个经济概念,即集体行使所有权相对于个人行使所有权更能增进成员的收益。“三权分置”强调落实集体所有权、稳定农户承包权也需要厘清村民个体作为委托人,如何对作为代理人的集体组织进行监督,单个农户不仅能够分散化地配置土地承包权,而且能够组织化地行使土地所有权。

三是土地承包者-土地经营者,即土地承包者和经营者之间围绕土地流转的市场对接问题。经营权的社会化配置是“三权分置”提高经济效率的关键,这里涉及农户承包权的权利范围和期限设定,因为这种设定直接影响到承包户的预期、经济决策和行为选择;也涉及承包户让渡经营权之后,流入者的经营权行使与流出者的承包权保障的关系,例如流转合同长期化与承包农民融入城市失败被迫返乡种田的冲突;还涉及承包户和经营者之间土地流转的市场交易成本,即是否有充分的信息资源、便捷的基础设施和可靠的制度条件促成土地流转,并确保流转合同的有效实施。

上述嵌套意味着:“三权分置”是我国农村土地产权制度的重大创新,但这种创新涉及不同层级政府、农村集体、个体农户以及土地实际经营者的复杂关系,这容易导致“三权分置”因不同利益相关者的激励相容难题而实施艰难。反过来说,必须着力解决不同利益主体之间的激励相容问题,让土地相关利益主体均能因制度变革得到福利改进,特别是,作为土地所有者(以集体方式)和承包者(以个体方式)的农民不能出现利益损失,则“三权分置”的土地产权制度演变才能得到顺利推进。

依据这种思路,新时代我国推进农地“三权分置”就应凸显如下政策要点:

一是尊重农民土地配置的自发选择。

作为一个处在市场化转型阶段的发展中大国,我国不同地区的发展水平存在显著差异,同一农村地区中不同农户的经济条件并不相同,融入城市的意愿和能力也不一致。这决定了农民在承包土地后会采取多样化的行为方式:可能自己直接耕种土地,可能让渡土地经营权,也可能这段时间让渡土地但那段时间耕种土地。

由此出发,我国推进“三权分置”不是要强制要求农户必须让渡土地经营权,而是要在承包经营权分解为承包权和经营权的基础上,适应农民行为分化的特征事实,拓展农民的土地配置选择空间,允许、鼓励但不强迫农民开展土地流转,将尊重农民土地配置的自发选择作为实施“三权分置”制度变革的首要基准。

二是完善地方政府的经济激励方式。

地方政府对农地配置的介入导源于经济增长导向的行政考核机制、地方政府的财权-事权不匹配、地方政府对农村集体的影响力。就效应而言,这种介入会影响“三权分置”制度变革的稳定性和连续性。我国推进农地“三权分置”、尤其是落实集体所有权,首先需要清晰界定地方政府和农村集体之间的权利边界,防止地方政府利用行政权力干预农村集体的土地权利。

为此,我国需要凸显农村集体作为土地所有权的权利主体,尽快形成与高质量发展相耦合的地方政府绩效考核和激励体系,通过国家财政体系改革形成各层级政府财权-事权匹配的格局,促使地方政府转向“为民生、协调和创新而竞争”,减弱地方政府依靠干预土地等要素配置来推高短期的经济增长速度。

三是规范农户与农村集体的土地关联关系。

农地集体所有权的“集体”不是一个虚置的、与农户无关的概念,而是由分散的农户依靠某种组织形式产生的权利主体,它是代表分散化的农户行使土地所有权并与单个农户签订承包合约。就此而言,“三权分置”强调落实集体所有权、稳定农户承包权,这为规范农户与农村集体的关联关系提供了契机,只有在明确清晰的集体行动逻辑下,才能真正形成新的农地权利结构。

为此,我国应明确“村两委”等组织在土地配置中的权利边界,促使农地性质、用途、分配方式变更的流程透明化和公开化,形成农户对集体土地使用权的常规化监督机制,促使农村集体在代表、维护和增强农户土地权益方面发挥更大的组织化作用。

四是推动城乡之间生产要素的市场化进程。

“三权分置”依靠激活土地经营权来提高要素配置效率,但激活土地经营权必须与资本、技术、具有人力资本含量的劳动力等要素结合才能实现,而资本、技术、劳动力与农地的结合却依赖于要素的市场化。基于要素市场化程度滞后于商品市场化程度的现状,我国应将要素市场化作为深化经济体制改革的重点,使市场在资源配置中起决定性作用的关键是提高要素市场化进程,降低和减弱要素进入农村从事经营的体制障碍,通过要素市场化形成农地流转的强大拉力。同时,资本等要素下乡意味着土地的经济功能在凸显,社会保障功能在减弱,据此,我国必须贯彻基本公共服务均等化理念,加快形成城乡一体且可相互转换的社会保障体系,通过降低或剥离土地的社会保障功能来推进“三权分置”制度变革。

五是提高农村土地流转进程中的交易效率。

农地“三权分置”意味着部分农户保留承包权但让渡经营权,伴随着城市化进程的推进,这种类型的农户数量将呈现持续增长态势。承包户让渡经营权、其他主体获取经营权是在土地流转市场中进行的,这一市场的交易对象是土地经营权,市场活跃程度却受到交易效率的影响,而交易效率与政府的公共产品供给紧密相关。在实施农地“三权分置”过程中,地方政府对土地配置的直接干预在下降,但对土地流转中公共产品的供给功能却应增强,这包括:建立和完善农村土地流转的信息平台,加强农村道路、桥梁、电信、通讯等基础设施建设,保障土地流转合同以降低土地流转参与者的不确定性等等。这些政策举措均能提高农地流转的交易效率,从而在激活经营权的基础上实现“三权分置”制度变革的预期目标。